【以案釋紀】虛列開(kāi)支發放(fàng)生(shēng)活用品行為(wèi)如何定性

【典型案例】

2013年(nián)至2017年(nián)，某鄉政府在已按規定發放(fàng)工(gōng)會(huì)福利情況下(xià)，班子集體決定，以該單位重大活動保障責任較重為(wèi)由，每年(nián)使用财政性資金購買、發放(fàng)洗發水(shuǐ)、沐浴露、牙膏、牙刷等洗浴洗漱用品，以“勞保用品”名義發放(fàng)給幹部、職工(gōng)，人均一(yī)份，每年(nián)各兩次、每次人均200元标準。該鄉政府财務人員(yuán)未請示領導，擅自(zì)将該項支出列支于“公用定額”等多(duō)項科目。5年(nián)來，共計發放(fàng)50餘萬元。

【分歧意見(jiàn)】

對該事(shì)件(jiàn)如何定性，主要存在三種不同意見(jiàn)。

第一(yī)種意見(jiàn)認為(wèi)：發放(fàng)“勞保用品”行為(wèi)合規，但是列支多(duō)項科目屬于違反法律法規行為(wèi)，應追究紀法責任。

第二種意見(jiàn)認為(wèi)：發放(fàng)“勞保用品”違反中央八項規定精神、違反廉潔紀律，應當追究黨紀責任；虛假列支行為(wèi)屬違法行為(wèi)，可追究責任，但在追責問責層面不應均給予黨紀處分。

第三種意見(jiàn)認為(wèi)：發放(fàng)“勞保用品”和虛假列支行為(wèi)均應給予黨紀處分，同時對虛假列支行為(wèi)依法追究法律責任。

【評析意見(jiàn)】

筆者同意第二種意見(jiàn)，理由如下(xià)：

（一(yī)）“勞保用品”有特定含義

“勞保用品”，即勞動防護用品，是指用人單位為(wèi)勞動者配備的，使其在勞動過程中免遭或者減輕事(shì)故傷害及職業(yè)病危險的個(gè)體防護裝備。根據原國(guó)家安全監管總局發布的《用人單位勞動防護用品管理規範》《個(gè)體防護裝備選用規範GB/T11651-2008》（2009年(nián)）的相(xiàng)關規定，結合該單位實際工(gōng)作，本案涉及的洗發水(shuǐ)、沐浴露、牙刷、牙膏等物(wù)品不屬于勞保用品。

應注意區分勞保用品和工(gōng)會(huì)福利：一(yī)是發放(fàng)主體不同，前者是用人單位，後者是工(gōng)會(huì)組織；二是發放(fàng)對象不同，前者是勞動者，後者是工(gōng)會(huì)會(huì)員(yuán)；三是發放(fàng)範圍不同，前者是按需發放(fàng)，後者是按人發放(fàng)；四是經費(fèi)來源不同，前者是職工(gōng)工(gōng)作經費(fèi)，後者是工(gōng)會(huì)會(huì)費(fèi)；五是發放(fàng)内容不同，前者是為(wèi)了勞動者在勞動過程中免遭傷害，所發用品的具體内容與勞動保護的内容緊密相(xiàng)關，具有很強的針對性，而後者的内容比較寬泛，與勞動内容無必要關系。

結合該單位重大活動服務保障工(gōng)作實際，本案涉及的洗發水(shuǐ)、沐浴露、牙刷、牙膏等物(wù)品應屬工(gōng)會(huì)福利，而不是勞保用品。

（二）同時存在違規發放(fàng)和虛假列支行為(wèi)

本案中，該單位在已經按規定發放(fàng)工(gōng)會(huì)福利的情況下(xià)，以發放(fàng)“勞保用品”為(wèi)名發放(fàng)實物(wù)，違反了中央八項規定精神。依據《違規發放(fàng)津貼補貼行為(wèi)适用〈中國(guó)共産黨紀律處分條例〉若幹問題的解釋》（中紀發〔2012〕4号）第三條和《中國(guó)共産黨紀律處分條例》第一(yī)百零四條的規定，“違反有關規定自(zì)定薪酬或者濫發津貼、補貼、獎金等”屬于違反廉潔紀律行為(wèi)，對相(xiàng)關責任人應給予黨紀處分。

據查，該單位未有“勞保用品”預算(suàn)，根據本地區的預算(suàn)編制細則，公用定額是用于保障單位正常運行的費(fèi)用支出，包含辦公費(fèi)、水(shuǐ)電(diàn)費(fèi)、郵電(diàn)費(fèi)、差旅費(fèi)、一(yī)般會(huì)議費(fèi)等項。在違規發放(fàng)物(wù)品後，該單位财務人員(yuán)為(wèi)解決該筆支出入賬問題，擅自(zì)決定将其列支于“公用定額”，違反了《中華人民(mín)共和國(guó)預算(suàn)法》第五十七條“各級政府、各部門(mén)、各單位的支出必須按照(zhào)預算(suàn)執行，不得虛假列支”的規定，屬于改變預算(suàn)支出用途虛假列支的違法行為(wèi)。

（三）本案違規發放(fàng)可吸收虛假列支，兩者應一(yī)體評價

本案中的虛假列支屬于違法行為(wèi)，應當依法追究相(xiàng)關責任人的法律責任，該區審計局也以該單位超出預算(suàn)支出使用範圍為(wèi)由，依據《财政違法行為(wèi)處罰處分條例》對該單位進行了行政處罰。但對該行為(wèi)是否應單獨予以黨紀處分，成為(wèi)第二種和第三種意見(jiàn)的主要分歧。

筆者認同第二種觀點，即違規發放(fàng)行為(wèi)吸收虛假列支行為(wèi)，對後者不再單獨予以黨紀處分。首先，違規發放(fàng)和虛假列支兩個(gè)行為(wèi)存在牽連關系，虛假列支是違規發放(fàng)的延伸，虛列開(kāi)支是為(wèi)了處理違規發放(fàng)産生(shēng)的财務問題。其次，兩者輕重有别，違規發放(fàng)的紀法責任要重于虛假列支，違規發放(fàng)吸收虛假列支、一(yī)體評價，不會(huì)導緻責任失衡、畸輕畸重。同時，也應該看(kàn)到(dào)在班子成員(yuán)決定并實施違規發放(fàng)之後，不能(néng)過于期待财務人員(yuán)不做賬、不入賬。違規發放(fàng)吸收虛假列支、一(yī)體評價，使監督執紀更加實事(shì)求是。

（來源：安徽紀檢監察網）